Gästblogg: Återvinning av styrmetoder

Aldrig har kommunerna använt så många och så mycket av de styrmetoder som ofta förknippas med New Public Management. När det nu är mer styrning än någonsin är det kanske hög tid att tänka tvärtom. Styrningen kanske behöver saneras, frågar sig Rolf Solli som gästbloggar denna vecka.

Signalsystemet när det gäller styrning i offentlig sektor rör på sig kontinuerligt. Forskare, normgivande organ som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och ministrar, men också administratörer verkar ibland vara synkroniserade, även om de egentligen är tämligen frikopplade från varandra. På mitt skrivbord hamnade för ett tag sedan två böcker som båda handlar om styrformer som utvecklats i offentlig sektor de senaste trettio åren.

Ungefär samtidigt startade SKL en ny beredningsgrupp med uppgift att ta fram en ny styrmodell (typ) för kommunsektorn. Nyss tillkännagav civilministern att den statliga styrningen av kommuner ska ändras och det i en riktning som bygger på tillit. Ett sätt att förstå vad som händer är att se det som är på ingång som en reaktion på en tid där styrningen varit sällsynt omfattande. Det finns anledning att ta en sak i taget.

Böckerna

Bengt Jacobsson, Jon Pierre, och Göran Sundström kom för drygt ett år sedan ut med boken ”Governing the Embedded State – The Organizational Dimension of Governance”. Det tar sin tid innan publikationer kommer till nytta. I boken undersöks hur stater tar itu med social komplexitet och internationell påverkan. Boken bygger på en omfattande forskning av hur staten styr och styrs.

Min läsning av boken visar att de egentligen använder data som sträcker sig långt utanför vad de lovar. Så blir det ganska självklart om man, som ett par av författarna, sysslat med frågan på heltid i drygt 35 år. Genom att bygga på denna forskning, förklaras den senaste tidens utveckling avseende globalisering, europeisering, utbyggnad av styridéer samt hur fragmenteringen av stater har påverkat statens förmåga att styra. Det finns mängder med intressanta ”sidospår” men här är poängen att författarna hävdar att det egentligen inte hänt sådär otroligt mycket när det gäller styrningen på senare år. Ett exempel av betydelse på det senare är den fundamentala frågan om förhållandet mellan politiker och tjänstemän – och det har inte blivit så annorlunda som många andra försöker hävda.

En annan bok av intresse i sammanhanget är A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. Boken är skriven av Ruth Dixon och Christopher Hood. Den senare författaren känner vi igen som den som 1991 myntade begreppet New Public Management (NPM). NPM blev ett sätt att etikettera det Thatcher i England och Reagan i USA satte igång i den offentliga sektorn.

Hood och Dixon tar sin utgångspunkt i att Storbritannien ofta framställs som den mest kreativa reformatören vad det gäller offentlig sektor de senaste 30 åren. Allt eftersom har reformer av olika slag kopplats till påståenden om att förändringarna skulle göra England till en bättre plats. Trots mycket diskussion och debatt över statliga modifieringar och reformer har det varit anmärkningsvärt lite systematisk utvärdering av vad som hänt vad gäller kostnader och prestationer.

Boken ger en förvånansvärt distinkt ram för utvärdering av långtidsprestanda avseende regeringarnas förändringsarbete. Det handlar om data som behandlar ”att arbeta bättre” och ”att kosta mindre”. Det är mycket siffror, tabeller och figurer. Boken har ett klart budskap; det görs allt mindre och det kostar allt mer. Reformer som privatisering etcetera har alltså om något bara gjort allt sämre för medborgarna!

Normgivare

Styrelsen för SKL har gett en beredning i uppdrag att diskutera, utreda och fördjupa kunskaperna om dagens styrning i kommuner och landsting. Vilka är utmaningarna? Vad i styrningen fungerar väl? Vad ska kommuner och landsting upphöra med? Beredningen består av kommunpolitiker som representerar partierna som finns i riksdagen.

Hur beredningsgruppen ska ta sig till vägs ände är inte helt enkelt att se. Å ena sidan brukar styrformer bygga på en precisering av vad det är som ska styras och vad detta är brukar vara politiskt betingat. Å andra sidan finns en i högsta grad kompetent stödorganisation kopplad till beredningen. Hur som helst kan det konstateras att styrningens utformning i och av kommuner är satt under lupp. Något måste komma ut av diskussionen.

Förra året var på sätt och vis intensivt vad gäller seminarier som handlade om styrning i och framförallt av kommuner. Civilministern ordnade med tio seminarier på temat ”Efter New Public Administration”. Ett tjugotal forskare och lika många praktiker gavs möjlighet (egentligen i uppdrag) att fundera på temat. Nu har civilministern meddelat att staten på olika sätt ska förändra sitt sätt att styra kommuner. Statskontoret har fått ett gäng uppdrag i ärendet och en särskild delegation ska också tillsättas – om det inte redan är gjort. Själva grundsynen i uppdragen är att staten styr för mycket. Istället ska inspiration hämtas från den danska så kallade Tillitsreformen. Vad det sistnämnda innebär är självklart inte helt klart – inte ens i Danmark är det klart – men det löser sig. För egen del känns det som det handlar om den variant av decentralisering som diskuterades i slutet på 1980-talet.

Helt klart; något är på väg att hända från statens sida.

Administratörerna

Ingen bild är entydig. Inom ramen för forskningsinstitutet KFi görs i stort sett årligen en enkät riktad till kommunernas ekonomichefer. Bland frågorna finns ett batteri frågor som handlar om vilka styrmetoder kommunerna använder. Resultatet i den undersökning som genomfördes 2015 är entydig. Aldrig har kommunerna använt så mycket av de styrmetoder som ofta förknippas med NPM.

Styrning har egenheten att den tenderar att ackumulera aktiviteter snarare än prioritera. Nya problem får sina lösningar och gamla lösningar lever kvar. Summan av kardemumman är helt enkelt att det blir mer styrning. När det nu är mer styrning än någonsin är det kanske hög tid att tänka tvärtom. Styrningen kanske behöver saneras?

På gång

Det verkar alltså som att det är något på gång när det gäller styrning i och av kommuner. Samtidigt som det antagligen kommer att handla om sanering och utrangering av styrmetoder behöver det antagligen komma till nya. Nya och nya – gamla oanvända kanske kan återbrukas. Gamla tankegångar som vi vagt känner igen brukar vinna över helt nya vi aldrig har hört talas om. Det verkar vara hög tid att göra om de gamla OH-bilderna till trevliga PowerPoint- eller Keynote-presentationer.

Rolf Solli är professor i företagsekonomi professor i företagsekonomi vid Högskolan i Borås och professor vid Handelshögskolan i Göteborg.